Historia del manejo político del trabajo infantil en Bolivia desde el 2014
Esta investigación del medio Guardiana se realizó en el marco del taller virtual “El periodismo como ejercicio de defensa de derechos” (2da versión) que realizó la red UNITAS con el apoyo financiero de la Unión Europea y en coordinación con la Asociación Nacional de Periodistas de Bolivia (ANPB) y el coauspicio de FUNDAMEDIOS de Ecuador, dentro del proyecto “Sumando Voces Multiplicando Acciones: Las Organizaciones de la Sociedad Civil defensoras de derechos y redes de prevención y protección de grupos específicos en Bolivia”. El reportaje también lo puede ver en este enlace.

El 17 de julio de 2014, el Gobierno de Evo Morales se lanzó al agua para nadar contra la corriente de los acuerdos internacionales en materia de derechos humanos. Ese día dio luz verde a la Ley 548 que permitía a las niñas y niños trabajar desde los 10 años. La Convención 138 de la Organización Internacional del Trabajo establece los 15 años como edad mínima para poder trabajar con la posibilidad de que temporalmente en los países “cuya economía y medios de educación estén insuficientemente desarrollados” puedan los adolescentes trabajar desde los 14 y luego ir subiendo esa edad gradualmente.

Frente a tal convención y otras disposiciones, la decisión boliviana de autorizar el trabajo infantil desde los 10 años causó malestar internacional. Sin embargo, los órganos Ejecutivo y Legislativo no atendieron los pedidos ni reclamos para revertir tal medida. Y a quien le correspondía pronunciarse al respecto por la violación de normativa nacional e internacional, el Tribunal Constitucional Plurinacional, recién se pronunció tres años después de que la ley ya estaba en vigencia cuando declaró inconstitucionales los artículos que avalaban el trabajo infantil en el país. Esta es la reconstrucción de la historia del trabajo infantil y adolescente en Bolivia desde el 2014.

2014: NADANDO CONTRA LA CORRIENTE

El 24 de enero de 2014, las organizaciones protectoras de los derechos humanos de niñas, niños y adolescentes Human Rights Watch, Anti-Slavery International y La Marcha Global Contra el Trabajo Infantil le mandaron una carta al entonces presidente de Bolivia, Evo Morales, en la que le decían que estuvieron siguiendo el debate sobre “la posibilidad de aprobar una reforma legislativa para reducir la edad mínima para trabajar a los 10-12 años, bajo el argumento de que los niños y las niñas tienen derecho a trabajar”. Líneas más abajo de la misiva, le pedían no apoyar este “paso regresivo” de reducción de la edad mínima para trabajar y asegurar, más bien, que todos los niños y niñas de Bolivia estén en las escuelas con una educación de calidad y que los adultos tengan condiciones de trabajo decente.

“Entendemos que usted –le decían en la misiva– ha afirmado su compromiso que no habrá espacio para la explotación de los niños, niñas y adolescentes que trabajen. Además, usted ha afirmado que el trabajo de ellos sería regulado. Con más o menos 850.000 trabajadores infantiles y solamente 78 inspectores del trabajo en su país, el volumen de trabajo ya es enorme para todos los inspectores (aproximadamente 10.897 trabajadores infantiles por inspector). Bajando la edad mínima de empleo va a aumentar aún más la carga de trabajo. Ellos no serían capaces de observar e informar acerca de la violación eficientemente. Por lo tanto, la reducción en la edad mínima sólo contribuiría a acentuar las posibilidades de los niños de su país, ser más susceptibles a la trata, la esclavitud, servidumbre, trabajo forzado y la violencia”.

A pesar de esa carta y otras manifestaciones similares y todos los acuerdos internacionales sobre la edad mínima en que un menor de edad puede trabajar (fijada en 15 años con la opción de bajar a 14 y mejor aún subir a más de 15 dependiendo de las posibilidades económicas de cada país), la Asamblea Legislativa de Bolivia aprobó el 17 de julio de 2014 la Ley 548, más conocida como Código Niña, Niño y Adolescente, y en la que abría la posibilidad de que las y los niños pudieran trabajar desde los 10 años con el argumento de que así son la realidad y las necesidades en Bolivia.

Tal decisión se veía reflejada en más de un artículo de la ley aprobada en 2014, pero de manera central en el artículo 129, parágrafo II, que decía: “II. Excepcionalmente, las Defensorías de la Niñez y Adolescencia, podrán autorizar la actividad laboral por cuenta propia realizada por niñas, niños o adolescentes de diez (10) a catorce (14) años, y la actividad laboral por cuenta ajena de adolescentes de doce (12) a catorce (14) años, siempre que ésta no menoscabe su derecho a la educación, no sea peligrosa, insalubre, atentatoria a su dignidad y desarrollo integral, o se encuentre expresamente prohibido por la Ley”.

Once días después de la aprobación del nuevo código, la Organización Internacional del Trabajo hizo pública su preocupación. Después de recordarle al Gobierno de Bolivia todos los convenios internacionales que existen para la protección de los menores de edad, le hizo notar que el argumento de que el trabajo infantil es una realidad que no se puede evitar no puede ser usado como justificativo ni como estrategia de desarrollo.

“Además, la OIT quiere señalar que ciertas manifestaciones vertidas en el marco de la adopción del nuevo Código dan a entender que el trabajo infantil es una realidad inevitable. Numerosos estudios y análisis muestran el ciclo intergeneracional que existe entre la pobreza y el trabajo infantil. El trabajo infantil representa un impedimento para que los niños adquieran la educación y las competencias que les permitirán obtener un trabajo decente en la edad adulta y, en el futuro, hacer posible la escolarización de sus propios hijos. El trabajo infantil no puede justificarse como un ‘mal necesario’ ni como una estrategia de desarrollo. Los gobiernos tienen la obligación de proteger a las niñas, niños y adolescentes del trabajo infantil, entre otras medidas, mediante el establecimiento de pisos de protección social que los resguarden de la pobreza”.

La OIT también le hizo notar al Gobierno de Evo Morales que mientras en el resto del mundo existe la tendencia de subir la edad en la que los adolescentes pueden trabajar (hay países que fijan la edad en 15 e incluso 16 años), en Bolivia se estaba retrocediendo. “El nuevo Código difiere de la tendencia mundial de elevar progresivamente la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo, en línea con la edad de educación obligatoria. Numerosos países, incluidos varios en América Latina, han adoptado en los últimos años nuevas leyes en este sentido”.

Organismos internacionales de derechos humanos consideraron entonces un paso regresivo el que se daba en Bolivia. Al respecto, quien entonces trabajaba en la Defensoría de la Niñez y Adolescencia de La Paz, el abogado Marcelo Claros Pinilla, contó a Guardiana que recibió como 10 solicitudes de entrevistas de periodistas de medios de información internacionales que querían hablar del tema. “Causó revuelo”, recuerda.

Y es que el paso que había dado Bolivia iba, en verdad, en contra de una serie de convenios internacionales y normativa nacional; aunque en el país algunos grupos de personas estuvieran a favor de autorizar el trabajo infantil con el argumento de que es parte de la realidad boliviana. Era y es un tema cercado por una serie de dudas, incluso en el manejo de la terminología como se puede ver en un documento que está manejando el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social hoy para la formulación de una política pública vinculada a este tema:

“El trabajo de niñas, niños y adolescentes es una problemática multifactorial y se torna compleja ante la falta de conceptos que permitan diferenciar aquellas actividades que contribuyen al aprendizaje en niñas, niños y adolescentes y que son desarrolladas en un entorno de protección tanto en la familia como en la comunidad, de las otras actividades laborales que son riesgosas para el desarrollo integral de NNA por presentar condiciones de explotación, ser actividades peligrosas y considerarse trabajo forzoso”.

“Bolivia: Un país libre del trabajo forzado, peligroso y explotación laboral de niñas, niños y adolescentes”, documento del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social

2016: ENCUESTA USADA POLÍTICAMENTE

En junio de 2018, el Ministerio de Justicia informó que el trabajo infantil se había reducido entre el 2008 y el 2016 en que se realizó una encuesta en Bolivia. Por tanto, había disminuido de 800 mil a 393 mil quienes trabajan.

El Gobierno se refería a la “Encuesta de niños, niñas y adolescentes que realizan actividad laboral o trabajan 2016”, realizada desde mayo hasta diciembre de 2016, con el objetivo, entre otros, de “cuantificar el número de niñas, niños y adolescentes de 5 a 14 años de edad y las determinantes que inciden en la actividad laboral o trabajo en el marco de la Ley 548”.

Más allá de la polémica sobre si los datos de dicha encuesta reflejaban la realidad del número de niñas, niños y adolescentes que trabajaban entonces en Bolivia, retratada en la investigación de la periodista Nathalie Iriarte Villavicencio con el título “Trabajo infantil en Bolivia, realidad con cifras inconsistentes”, lo cierto es que el Ministerio de Trabajo de entonces usó esa información para convencer a la Organización Internacional del Trabajo de que no había de qué preocuparse, todo marchaba bien en el país con rumbo a la erradicación del trabajo infantil. Aún más, aseguró a la OIT que para el 2025 el Gobierno lograría erradicar el trabajo infantil porque, además, formaba parte del pilar 1 de su plan nacional.

En julio de 2021, el actual Gobierno del MAS hizo notar en un documento del Ministerio de Trabajo titulado “Bolivia: Un país libre del trabajo forzado, peligroso y explotación laboral de niñas, niños y adolescentes” que “según el informe Tendencias 2000-2013 y perspectivas para erradicar las peores formas de Trabajo Infantil, el 10% de la población de NNA, en el mundo, trabaja y 5,4% realiza trabajos peligrosos con implicancia de vulneración de sus derechos. La tasa más elevada de trabajo infantil se encuentra en el África subsahariana, alcanzando el 21% de su población de NNA. En América latina y el Caribe, la tasa de incidencia es de 8,8%, Bolivia duplica esta cifra llegando al 23% de NNA en actividad laboral y 21% en actividad laboral peligrosa y prohibida. Dicho informe toma como insumo de análisis las Encuestas de Trabajo Infantil respectivas de cada país, por lo que permite comparar a Bolivia con los datos de la región”.

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Tasa de incidencia de trabajo infantil (TI) y trabajo infantil peligroso (TIP)

El año 2018, el Ministerio de Trabajo les dijo a los miembros del Comité de la OIT que “desde 2005, el Gobierno, bajo el liderazgo del Presidente Evo Morales Ayma, ha llevado a cabo un modelo de desarrollo inclusivo con el objeto de eliminar las desigualdades históricas y erradicar la pobreza, con miras a eliminar de raíz las causas fundamentales del trabajo infantil. Con ese objetivo, se ha promovido un modelo de desarrollo integral, social, comunitario y productivo en el cual conviven y se complementan los roles de lo público, lo privado, lo comunitario y lo social para reducir la pobreza y promover el bienestar o el ‘vivir bien’. Gracias a este modelo, el trabajo infantil ha disminuido a más del 50 por ciento desde el 2008 a 2016, de acuerdo a la encuesta de niñas, niños y adolescentes del Instituto Nacional de Estadística”.

A pesar de las explicaciones, los miembros de la comisión de expertos de la OIT que atendió al Gobierno boliviano hicieron hincapié en algunas preocupaciones: primero, que era la segunda vez que se hablaba de este tema con el Gobierno de Bolivia desde que se autorizara el trabajo infantil en 2014 porque el 2015 ya lo habían hecho; segundo, que existían muy pocos inspectores para el control del trabajo infantil y, tercero, que como parte de la economía informal había muchos niños y niñas trabajando sin que el Estado los protegiera de algún modo. ¿Se podría asegurar en 2021 que la segunda y tercera observación han logrado ser superadas en Bolivia?

“Los miembros trabajadores –dijeron en ese encuentro– expresaron su preocupación por el número elevado de niños ocupados en la economía informal. Si bien reconocieron los resultados de las medidas adoptadas por el Gobierno para reducir el alcance de la economía informal, señalaron que sigue habiendo demasiados niños empleados sin protección en la economía informal. En los peores casos, están ocupados en mendicidad forzosa, servidumbre por deudas y servicios domésticos, y son víctimas de explotación sexual comercial”.

De todas maneras, para el momento en que desde la OIT fueron manifestadas estas preocupaciones, el Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia ya se había pronunciado al respecto y su sentencia significó un respiro de alivio para la comunidad internacional.

2017: SE PRONUNCIA EL GUARDIÁN CONSTITUCIONAL

Tres años después de aprobado el nuevo Código Niña, Niño y Adolescente se tuvo un pronunciamiento del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia al respecto. El 2 de febrero de 2017, el presidente del TCP de entonces, Juan Oswaldo Valencia Alvarado, y los magistrados Zenón Hugo Bacarreza Morales, Mirtha Camacho Quiroga, Tata Efrén Choque Capuma y Macario Lahor Córtez Chávez emitieron la Sentencia Constitucional Plurinacional 0025/2017-S1 mediante la que se declaró inconstitucionales los artículos que autorizaban el trabajo infantil en Bolivia. Por tanto, observó sobre todo el artículo 129 y todos los conexos a este en el Código Niña, Niño y Adolescente.

Tal sentencia dictada por la Sala Plena del máximo guardián constitucional señala en su parte final, después de una serie de consideraciones de tipo jurídico:

“1° La INCONSTITUCIONALIDAD del art. 129.II del CNNA; al ser incompatible y contradictorio con los arts. 13.I; 58; 60; 61 y 410.II de la CPE; 3 y 32 de la CDN; 1, 2 y 7 del Convenio 138 de OIT; conforme a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.12.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacionalidad; así como la INCONSTITUCIONALIDAD por conexidad, en previsión del art. 78.II.5 del CPCo, de los arts. 130.III; 131.I, III y IV; 133.III y IV; y, 138.I del CNNA, en cuanto a la edad de diez años, consignada en dichos preceptos legales, sobre el trabajo infantil; siendo los mismos incompatibles igualmente con las precitadas disposiciones constitucionales e internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad, al no respetar la edad mínima especificada por Bolivia, en virtud a la ratificación del Convenio 138 de la OIT.

La IMPROCEDENCIA de la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Rolando Villena Villegas, Defensor del Pueblo del Estado Plurinacional, respecto a la inconstitucionalidad demandada de los arts. 267.I y 269.I del CNNA; por las razones expuestas en el Fundamento Jurídico III.12.2 de la presente Resolución; quedando abierta, sin embargo, la posibilidad de interposición de una nueva acción de inconstitucionalidad, cumpliendo los requisitos que permitan ingresar al análisis de fondo respectivo; sin que el presente fallo, comprometa la decisión a adoptarse si se diera dicha situación.

3°  Exhortar que, el Estado Boliviano, a través de las instancias correspondientes, y de los Gobiernos Autónomos Municipales, en el marco de sus competencias, creen políticas públicas de erradicación del trabajo infantil, por la máxima importancia que ello constriñe, conforme a lo expuesto en el presente Fundamento Jurídico Constitucional”. 

En todo caso, la OIT felicitó al Tribunal Constitucional por tal sentencia: “Felicitaron al Tribunal Constitucional por esta decisión basada en las obligaciones legales internacionales del Estado Plurinacional de Bolivia. Hoy por hoy, el Gobierno debería adoptar medidas para poner inmediatamente su legislación de conformidad con el Convenio. Si bien el Convenio permite a los Estados ratificantes cuya economía y medios de educación están suficientemente desarrollados invocar la flexibilidad integrada en el párrafo 4 del artículo 2 del Convenio para especificar una edad mínima de 14 años, el instrumento no permite de ninguna manera a los Estados ratificantes superar este umbral. De hecho, se espera que los Estados ratificantes eleven progresivamente la edad mínima general a 16 años y erradiquen el trabajo infantil. El Convenio prevé que la edad mínima especificada no puede ser inferior a la edad de finalización de la escolaridad obligatoria. Debería exigirse y garantizarse efectivamente la asistencia a tiempo completo a la escuela o la participación en programas de formación u orientación profesional aprobados hasta alcanzar una edad al menos igual que la especificada para la admisión al empleo. Privar a los niños de oportunidades de educación y formación les condena a permanecer sin calificación alguna, por lo que perpetúa la pobreza de una sociedad”.

La sentencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, según la explicación de abogados con quienes habló Guardiana al respecto, tiene efectos derogatorios en todos aquellos artículos declarados inconstitucionales. Por tanto, correspondía su acatamiento inmediato por parte de todos los órganos del Estado boliviano. Aún más, también correspondía que el Gobierno de entonces hiciera públicos los cambios, a fin de que la población se enterara de los mismos. Sin embargo, eso no ocurrió.

Después del 2 de febrero de 2017, la actitud del Gobierno boliviano fue como si no hubiese pasado nada en Bolivia. Así transcurrió el resto del 2017 y llegó el 30 de noviembre de 2018. Ese día entró en escena Estados Unidos.

2018: EE.UU. ENTRA EN ESCENA

El 30 de noviembre de 2018, Estados Unidos lanzó una amenaza a Bolivia que fue conocida el primero de diciembre por el periódico Correo del Sur de la mano del experiodista Erick Foronda, quien trabajó muchos años en la Embajada de Estados Unidos en Bolivia: “Dos fuertes reveses recibió el Gobierno de Bolivia en sólo 24 horas de la Administración del presidente Donald Trump. Estados Unidos le instruyó modificar la normativa sobre Trabajo Infantil si no quiere perder los beneficios del Sistema Generalizado de Preferencias Arancelarias (SGP); mientras que un memorándum del propio Trump anunció que Bolivia no recibirá ningún tipo de ayuda no humanitaria ni relacionada con el comercio y que negará cualquier solicitud del Órgano Ejecutivo ante la banca internacional de desarrollo para obtener préstamos debido a la escasa voluntad de cumplir la ley sobre trata de personas”.

Dos semanas después de conocida esa noticia, la agencia ANF informó el 14 de diciembre que la Asamblea Legislativa había modificado el Código Niña, Niño y Adolescente y había subido de 10 a 14 años la edad permitida para trabajar en Bolivia. “El Código Niño Niña Adolescente es una ley que cumple con las normativas internacionales, pero que lamentablemente cuando se hizo el Código se cometió un error craso, se puso como edad para los niños de Bolivia, los 10 años; todos los tratados dicen que solo pueden trabajar los niños que estén por encima de los 14 años”, manifestó el senador de MAS, Ciro Zabala. Sin embargo, como se verá más adelante, no era cierto que los asambleístas hubiesen subido de 10 a 14 años el permiso para trabajar en Bolivia.

ANF también informó que el encargado de Negocios de Estados Unidos en Bolivia, Bruce Williamson, estuvo presente durante el tratamiento de la normativa y saludó las modificaciones. “Me parece muy interesante, Bolivia y los Estados Unidos tienen gran interés en disminuir y eliminar el trabajo infantil. Vamos a trabajar juntos para hacer esto una realidad”.

2018: EL ARTÍCULO 129 SE MANTIENE

Como se vio, la Asamblea Legislativa no tardó ni un mes en reaccionar frente a la amenaza de Estados Unidos para modificar el Código Niña, Niño y Adolescente, ajustes que el abogado Marcelo Claros Pinilla calificó como innecesarios porque la sentencia del Tribunal Constitucional ya derogaba automáticamente los artículos que autorizaban el trabajo infantil en Bolivia desde los 10 años, potestad del máximo guardián de la Constitución.

El 20 de diciembre de 2018, la Asamblea Legislativa sancionó la Ley 1139 mediante la que se hacían diferentes ajustes en el Código Niña, Niño y Adolescente, entre ellos los artículos vinculados a la autorización del trabajo infantil. Sin embargo, en dicha ley no se dice absolutamente nada sobre el polémico artículo 129 ni para modificar su parágrafo dos que había sido observado por inconstitucional ni para derogar todo el artículo si así lo vieran por conveniente. Los parlamentarios ajustaron los demás artículos conexos, pero no dijeron nada del 129.

Al final de la Ley 1139 se pueden ver las firmas de seis parlamentarios del MAS y una de la oposición: Gabriela Montaño (MAS) como presidenta de Diputados; Lineth Guzmán Wilde (MAS) como presidenta en ejercicio de Senadores (MAS); Patricia Gómez Andrade (PDC) como segunda secretaria de la Cámara de Senadores; Erwin Rivero (MAS) como segundo secretario de Senadores; Alicia Canqui Condori (MAS) como primera secretaria de la Cámara de Diputados y Sebastián Texeira (MAS) como segundo secretario de esta cámara.

Guardiana habló con dos de las legisladoras firmantes. Primero lo hizo con la exsenadora Patricia Gómez, quien dijo no recordar ni la ley ni los cambios. Después conversó con la exdiputada Alicia Canqui, quien admitió que el artículo 129 no fue mencionado ni tocado ni modificado en la Ley 1139 y explicó las razones que se pueden escuchar en el siguiente audio.

Guardiana Bolivia · Alicia Canqui Condori

Al abogado Marcelo Claros le parece inadmisible la explicación de la exdiputada por el MAS que formaba parte de la Comisión de Derechos Humanos, porque considera que más allá de lo que un parlamentario proyectista o asesor pueda decir, un diputado o senador tiene la obligación de interiorizarse sobre aquellos temas o problemas que están en sus manos.

Sin embargo, al existir desde el 2017 una sentencia del máximo guardián constitucional de Bolivia que derogó los artículos cuestionados al declararlos inconstitucionales, la misma aprobación de otra ley modificatoria del Código Niña, Niño y Adolescente fue innecesaria según el abogado Marcelo Claros, salvo como una señal política e informativa hacia el país y el mundo, debido a que la sentencia de 2017 no había sido difundida, señal que en todo caso tampoco terminó de ser dada porque se dejó el artículo 129 tal como estaba redactado antes, sin siquiera discutirlo o tocarlo como reveló la exdiputada del MAS Alicia Canqui.

Y no dejan de llamar la atención las declaraciones de parlamentarios del MAS como las difundidas por ANF en que aseguraron que se había modificado en la Ley 548 la autorización de trabajo desde los 10 años, lo que no era cierto.

En todo caso, el Ministerio de Trabajo después instruyó el año 2019 que las defensorías de la Niñez y Adolescencia autorizaran el trabajo de las y los adolescentes a partir de los 14 años como indicaba la ley mediante el llenado de un formulario. Luego llegó el conflicto de octubre y noviembre de ese año que terminó en un cambio de gobierno. ¿Qué pasó después y cómo anda actualmente la problemática del trabajo de las niñas, niños y adolescentes en Bolivia? Eso es parte de otra historia que la puedes leer en el siguiente enlace: “Bolivia no logró objetivos del año 2000 y ahora diseña una política pública”.

Este artículo forma parte de una investigación que incluye los siguientes materiales:

  1. Historia del manejo político del trabajo infantil en Bolivia desde el 2014
  2. Gobierno admite que no logró objetivos y alista política pública para trabajo infantil
  3. Ministerio de Trabajo mantiene su palabra de erradicar el trabajo infantil hasta 2025
  4. Muy pocos adolescentes piden y tienen permiso de las defensorías para trabajar
  5. En La Paz, “trabajo para que mi mamá ya no se endeude”…”lo hago por un celular”
  6. Hay pequeños en la Llajta que trabajan más horas de lo permitido y esquivando carros
  7. En Santa Cruz son vendedores, estibadores, ambulantes, cuidadores y malabaristas

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